Spór o Trybunał Konstytucyjny – gdzie nauka spotyka się z doktrynerstwem

Posted on

Spotkanie liderów partii parlamentarnych i pozaparlamentarnych w związku z tzw. kryzysem konstytucyjnym jest dobrą okazją do zmierzenia się raz jeszcze z kwestią Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK). Jest to okazja o tyle przyjemna, że wraz z upływem czasu debata ostygła i kolejne argumenty nie są już odbierane każdorazowo jako atak na ustalone wartości.  Te bowiem są podstawową kwestią zaogniającą spór, który z punktu widzenia nauk społecznych: prawa i politologii może zostać zanalizowany w sposób zupełny.

Każda z nauk społecznych, bez względu na zapewnienia marksistów o neutralności ich perspektywy, czy też racjonalistów-liberałów, zawiera w sobie dwa komponenty. Jednym z nich jest wymiar doktrynalny (filozofia prawa, polityki itd.), który skłania do rozważań nad antropologią (kim jest, jakie ma miejsce i jak ma żyć człowiek) oraz aksjologią (systemem wartości). Drugim jest teoria pozwalająca analizować fakty bez udziału tez wartościujących. To o czym w sporze o TK zapominają strony i analitycy jest fakt pozostawania na różnych płaszczyznach debaty (filozoficznej lub stricte naukowej) przez poszczególnych jej aktorów. Przyglądając się im możemy wskazać, że aktorzy polityczni (tzw. zawodowi politycy, ale i instytucje polityczne) prowadzą spór w oparciu o wiedzę doktrynerską. Nie można im jednak z tego powodu czynić zarzutu, jako że polityka to właśnie walka o narzucenie innym określonej wizji ideologicznej. Prawnicy praktycy, czy eksperci prowadzą debatę w oparciu o wiedzę naukową – wypływającą z teorii prawa, czy też prawoznawstwa. Czy jednak podział ten jest tak prosty i rozłączny? Teoria wielu ról społecznych wskazuje, że poszczególne osoby, ale i kolegia w różnych sytuacja, bądź równocześnie występują jako kilka podmiotów – czasem wpadając w jawny konflikt interesów. Tak też dzieje się w przypadku sporu o TK – gdzie sędziowie, prawnicy czy eksperci raz wypowiadają się jako neutralni badacze, raz jawnie jako aktorzy polityczni. Przyjrzyjmy się jednak problemowi sporu o TK z punktu widzenia nauk prawa i o polityce.

Spór o Trybunał Konstytucyjny w świetle nauki prawa

Prawoznawstwo, czy też prawo jako jedna z dyscyplin naukowych dostarcza jej adeptom i praktykom narzędzi pozwalających dokonywać wykładni, interpretacji oraz rozstrzygnięć przy pomocy norm kolizyjnych w przypadku ich pozornych sprzeczności. Każdy prawnik otrzymuje w toku swojego wyksztalcenia umiejętność odczytywania tego, co jest normą prawną, z czego się składa oraz jak ją odczytywać. Uczy się wreszcie szczególnego socjolektu – języka prawniczego, oraz języka prawnego. To zaś pozwala mu na odczytywanie tekstów ustaw, które pisane są w sposób hermetyczny.

Podobnie nauka o polityce dostarcza politologom wskazań teoretycznych co do tego czym jest polityka, jakie są jej przejawy oraz co konstytuuje system politycznych. W ramach tego ostatniego dostarcza wiedzy o tym, czym jest instytucja polityczna, a co nią nie jest. Pozwala również wskazać elementy rozłączne i wspólne dla różnych systemów organizacji życia społecznego np. organów konstytucyjnych państwa, instytucji politycznych czy instytucji życia społecznego.

Z punktu widzenia czystej nauki o prawie i czystej nauki o polityce analizie mogą być poddawane jedynie fakty zaistniałe – nie zaś konstrukcje filozoficzne (te ostatnie pozostają w sferze badań nad doktrynami prawnymi i politycznymi). Pewną niedogodnością tego naukowego podejścia jest zaś to, że gdy są ku temu przesłanki należy uznać istnienie luk, nie spójności, czy wręcz sprzeczności wypływających bądź to z systemu norm prawnych, bądź to z systemu instytucji politycznych. Odnosząc się zaś bezpośrednio do sporu o TK, przypomnieć należy sekwencję zdarzeń.

  1. Dnia 25 czerwca 2015 roku Sejm VII kadencji uchwalił ustawę o TK;
  2. Sejm VII kadencji dokonał (uchwałą wyboru) 5 sędziów do TK – dla których kadencja upływała 6 listopada oraz 2 i 8 grudnia 2015 roku;
  3. Prezydent RP odmówił przyjęcia ślubowania, którego obowiązek złożenia nakładała na osoby wybrane przez Sejm ustawa z 25 czerwca o TK;
  4. Dnia 9 listopada 2015 Sejm VIII kadencji uchwali ustawę o zmianie ustawy o TK;
  5. 25 listopada Sejm VIII kadencji podjął uchwałę o „braku mocy prawnej” wyboru pięciu sędziów TK przez Sejm poprzedniej kadencji;
  6. Sejm VIII kadencji dokonał (uchwałą) wyboru 5 nowych sędziów TK;
  7. Prezydent RP odebrał niezwłocznie ślubowanie od 5 sędziów wybranych uchwałą Sejmu VIII kadencji;
  8. Dnia 3 grudnia TK wydał wyrok (Sygn. akt K 34/15) dot. ustawy z 25 czerwca 2015 roku uznając jej niekonstytucyjność w zakresie w jakim dopuszczała wybór nowych sędziów na miejsce tych, którym kadencja upływała w grudniu oraz konstytucyjność w zakresie możliwości wyboru następców, tych którym kadencja upływała w listopadzie;
  9. Dnia 9 grudnia TK wydał wyrok (Sygn. akt K 35/15) w sprawie ustawy nowelizujące uchwalonej w grudniu 2015 o treści zbieżnym z wyrokiem z dnia 3 grudnia;
  10. Dnia 7 stycznia TK umorzył postępowanie w sprawie zbadania uchwała Sejmu VIII kadencji – uznając swój brak kompetencji w tym zakresie;
  11. Dnia 9 marca 2016 roku TK wydał wyrok (Sygn. akt K 47/15) w sprawie ustawy nowelizującej uchwalonej w grudniu 2015 roku przez Sejm VIII kadencji;
  12. Prezes Rady Ministrów odmówił opublikowania wyroku TK.

Powyższa sekwencja zdarzeń jest istotna dla dokonania analizy, ważniejsze od niej jest jednak posługiwanie się precyzyjnym językiem, gdy chcemy pozostać na gruncie nauki o prawie. Nie ma bowiem tu miejsca na wskazywanie przynależności partyjnych. Prawo posługuje się terminami wskazującymi na poszczególne organy konstytucyjne, państwowe – a wśród nich również te, które tworzą system instytucji ochrony prawnej jak np. sądy i trybunały. Dla prawa nie ma znaczenia, kto sprawuje aktualnie określoną funkcję czy urząd. Posługiwanie się zaś nazwami partii czy też nazwiskami przenosi debatę na grunt nauki o polityce.

Pozostając więc na gruncie prawoznawstwa wskazać należy, że Sejm VII kadencji był w mocy uchwalić nową ustawę o TK, a Prezydent RP mógł ją podpisać, zawetować lub odesłać do TK. Ostatecznie podpisał ją i tym samym umożliwił jej wejście w życie. Sejm VII kadencji był w mocy dokonać wyboru sędziów na podstawie obowiązującego prawa tj. wyboru 5 sędziów TK. To na osobach wybranych przez Sejm ciążył ustawowy obowiązek dostarczenia w formie możliwej jego odebranie, o czym stanowiła treść art. 21 ust. 1 ustawy o TK z dnia 25 czerwca: „Osoba wybrana na stanowisko sędziego Trybunału składa wobec Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ślubowanie następującej treści”. Sejm VIII kadencji mógł dokonać nowelizacji ustawy o TK, a Prezydent RP mógł ją podpisać, zawetować lub odesłać do TK. Ustawę ostatecznie podpisał i umożliwił jej wejście w życie. Normy prawa milczą o możliwości podjęcia uchwały o unieważnieniu uchwały wcześniejszej (co niejako – choć nie wprost – potwierdził TK dnia 7 stycznia 2016 r.). Sejm VIII kadencji działał na podstawie obowiązującego prawa dokonując wyboru 5 sędziów. Prezydent RP działał na podstawie obowiązującego prawa odbierając przysięgę od 5 wybranych przez Sejm VIII kadencji sędziów. Prezes TK przyjął ich w poczet sędziów wskazując miejsca pracy, ale równocześnie nie wyznaczał ich do składu orzekającego.

Na powyższe działania Sejmu, Prezydenta RP oraz Prezesa TK nakładają się kolejne wyroki. Trybunał Konstytucyjny zgodnie z Konstytucją posiada kompetencje wskazane w formie enumeracji tzn. katalogu zupełnego i zamkniętego. Artykuł 188 Konstytucji stanowi: „Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach:

  1. zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją,
  2. zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie,
  3. zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami,
  4. zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych,
  5. skargi konstytucyjnej, o której mowa w art. 79 ust. 1.”.

Dodatkowo uzupełnionej w art. 189 wskazującym, że „Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga spory kompetencyjne pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa”.

Co do procedowania Konstytucja wskazuje, że orzeczenia TK są powszechnie obowiązujące i ostateczne – co zamyka drogę do powtórnego procedowania czy też apelowania od nich w ramach polskiego systemu organów konstytucyjnych. Wskazuje również, że mają być niezwłocznie opublikowane. Sędziowie TK w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji. Przepis ten należy traktować jako lex generalis (przepis ogólny), gdyż art. 197 wskazuje, że „Organizację Trybunału Konstytucyjnego oraz tryb postępowania przed Trybunałem określa ustawa”. Tym samym wprowadzona jest norma szczególna, która zgodnie z zasadą Lex specialis derogat legi generali w zakresie w jakim mowa jest o trybie postępowania przed i organizacji należy stosować się bezwzględnie do przepisów ustawy. Nie powinno to jednak oznaczać jakiegokolwiek skrępowania sędziów TK przy orzekaniu o zgodności hierarchicznej norm czy innych kompetencji, jako że tryb postępowania przed ze swej istoty nie wpływa na sposób głosowania, czy też normy wzorcowe, z którymi porównywane są akty zaskarżane.

Na powyższy stan prawny nałożyć należy stan faktyczny. TK wbrew językowej wykładni przepisu art. 188 w miejsce rozstrzygnięć zero-jedynkowych o zgodności lub potrzebie usunięcia: ustaw, czy przepisów prawa z systemu norm przyjął, że jest w mocy dokonywać orzeczeń interpretacyjnych oraz zakresowych. Tym samym przez praktykę orzeczniczą dokonał rozszerzenia kompetencji by wskazywać, która interpretacja przepisu jest zgodna z konstytucją, a która nie. W drugim przypadku zaś by wskazać w jakim zakresie dana norma jest konstytucyjna a w jakim nie. Dodatkowo TK dokonuje interpretacji samej Konstytucji, w zakresie w jakim wzorcem kontroli mają być klauzule generalne, tłumacząc to działanie brakiem możliwości orzekania, gdyby interpretacja takowej nie została dokonana. To zaś nie jest nie jest zgodne z rzeczywistością, gdyż brak treści normatywnej przy stosowaniu wykładni językowej powinien powodować jedynie uznanie, że klauzula generalna jest nieistotna przy orzekaniu o zgodności danej normy z Konstytucją. Z punktu widzenia czystej nauki prawa działanie TK uderza w Konstytucję, która językiem precyzyjnym dokonała enumeracji uprawnień. Co więcej nie sposób uznać działanie TK za wynik wnioskowania z większego na mniejsze tj. „jeżeli wolno więcej, to wolno i mniej”. Orzeczenie interpretacyjne to zwiększenie uprawnień i to do rozmiarów, których nie posiada żaden inny organ. Dzieje się tak, gdyż orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą tym samym wskazanie zgodnej z Konstytucją interpretacji wyroku byłoby i jest dokonaniem powszechnej wykładni prawa – a takiej kompetencji nie ma w Polsce nikt. Działanie TK w tym zakresie spotykało się niejednokrotnie z pozycją Sądu Najwyższego. Natomiast orzeczenia zakresowe, są nie tylko niezgodne z jasno wyrażoną delegacją art. 188, ale również godzą w podstawy prawoznawstwa poprzez rozbicie podstawowej jednostki redakcyjnej i orzekanie o jej składowych z osobna. Zaś zarówno orzeczenia interpretacyjne jak i zakresowe pozwalają na utrzymanie w systemie norm prawnych nie w pełni konstytucyjnych. W przypadku wyroków wydanych w związku ze sporem o TK sędziowie wydali zarówno orzeczenia interpretacyjne jak i zakresowe.

Próbując dokonać oceny prawnej sekwencji zdarzeń oraz działań poszczególnych organów wskazać należy, że wszystkie działania podjęte przez Sejm VII i Sejm VIII kadencji były zgodne z Konstytucją – co nie oznacza jednak, że proceduralnie poprawnie wydane ustawy były z nią zgodne. Prezydent RP, z racji braku powszechnie obowiązującej wykładni prawa, uniemożliwiając złożenie ustnego przyrzeczenia przez sędziów wybranych przez Sejm VII kadencji nie działał wprost przeciw prawu. Prezydent RP nie miał możliwości kwestionowania ponownego wyboru 5 sędziów, tym razem przez Sejm VIII kadencji, mógł więc odebrać od nich ślubowanie. Wyroki TK z 3 i 9 grudnia, nie budzą kontrowersji innych niż te, co do faktycznej możliwości wydania orzeczeń zakresowych i interpretacyjnych, jednak nie ma w Polsce instytucji mogącej orzec wiążąco o zgodności takiej praktyki TK z Konstytucją. Umorzenie postępowania w sprawie uchwał Sejmu VIII zamknęło dyskusję o możliwości badania tego typu aktów przez TK. Jedynym kontrowersyjnym przypadkiem pozostaje sprawa wyroku z 9 marca, gdyż:

  1. TK obradował – mimo wskazania stanowisk pracy dla 5 sędziów wybranych przez Sejm VIII kadencji przez Prezesa TK – w składzie niezgodnym obowiązującą ustawą o TK;
  2. TK był związany ustawą o TK w zakresie w jakim jej przepisy stanowiły o trybie postępowania przed i organizacji, tj. m.in. o wielkości składu orzekającego, który może być dowolnie określony w zakresie od de facto 3 (gdyż jest to kolegium) do 15 sędziów, czy też kolejności rozpatrywania wniosków;
  3. Przepisy ustawy o TK odnoszą się do stanu prawnego, a nie faktycznego w tym znaczeniu, że muszą uwzględniać konstytucyjny skład TK tj. 15 sędziów jako wyjściowy, a nie bieżące wakaty lub spory wokół nich;
  4. TK nie był związany ustawą o TK w zakresie w jakim wykraczała ona poza delegację konstytucyjną, tj. m.in. poprzez wskazanie potrzeby przegłosowania wyroku większością 2/3 głosów;
  5. Nie ma w Polsce instytucji, która mogłaby ocenić pracę TK pod względem zgodności z Konstytucją lub ustawą o trybunale konstytucyjnym – tym samym nie ma instytucji, która może określić czy dokument wydany 9 marca jest istotnie wyrokiem, czy też opinią;
  6. Nie ma w Polsce instytucji, która może zmusić Prezesa Rady Ministrów do opublikowania wyroku TK;
  7. Wyroki TK obowiązują najwcześniej z chwilą ich opublikowania.

Wszystkie powyższe punkty, czy też kontrowersje nie mają już jednak charakteru prawnego, a polityczny. Z punktu widzenia prawa pat może się utrzymywać do czasu publikacji wyroku, bądź uznania przez TK, że dopiero wyrok wydany w ustawowym składzie będzie faktycznie ostateczny. To, co prawnik powinien wynieść ze sporu, a zarazem nie wychodząc w materię nauki o polityce, to potrzeba sformułowania wniosków de lege ferenda. Są nimi:

  1. Potrzeba kompleksowego uregulowania kwestii funkcjonowania TK w Konstytucji i rezygnacja z ustawy o TK, w tym kwestii: ślubowania, a najlepiej rezygnacji z tej aktualnie nienormowanej w konstytucji czynność oraz wskazanie terminu, w którym może zostać podjęta uchwała dot. wakatu;
  2. Możliwość ustalenia trybu postepowania i sposobu organizacji TK w formie regulaminu TK wydawanego przez jego Prezesa lub ogół sędziów w formie uchwały;
  3. Wprowadzenia wprost zakazu wydawania orzeczeń interpretacyjnych i zakresowych, jak również interpretacji samej Konstytucji wykraczającej poza wykładnię językową i systemową (tj. odwoływanie się do tzw. doktryny) przez TK.
  4. Ustalenie publikatora prowadzonego przez TK, tak by uniemożliwić blokowanie publikacji wyroków przez Prezesa Rady Ministrów.

Nadmienić należy zarazem, że propozycje dotyczące rozwiązania sporu poprzez zwiększenie stanu osobowego TK, są jedynie pomysłami na doraźne łatanie złego prawa. Natomiast wszystkie ustawy o TK uchwalane były z pogwałceniem jasno określonej delegacji Konstytucyjnej, która nie pozwala na zmianę trybu wyboru sędziego poprzez dodanie potrzeby złożenia przyrzeczenia przed jakimkolwiek organem. Ustawa może określać jedynie: organizację i tryb postępowania przed TK.

Spór o Trybunał Konstytucyjny w świetle nauki o polityce

W świetle ustaleń nauki o polityce wbrew medialnym spekulacjom i debatom prowadzonym przez polityków najistotniejszą kwestią jest pierwotny (tj. zamyślany przez ustawodawcę i wypływający z ratio legis norm konstytucyjnych) oraz wykreowany status TK. Wraz z wejściem w życie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku rola TK została ograniczona. Jego głównym celem było od tego momentu orzekanie o potrzebie eliminacji lub pozostawienia w systemie norm prawnych poszczególnych przepisów lub całych ustaw. Uprawnienia interpretacyjne zostały odebrane, a orzecznictwo zakresowe nie znalazło uzasadnienia w literalnym brzmieniu Konstytucji. Ratio legis (tj. cel) kryjący się za tym działaniem, był taki by stworzyć z TK instytucję apolityczną. Polityka jako sfera obszaru życia społecznego związania z narzucaniem określonych wizji państwa i człowieka (ideologii) opiera się na interpretacjach i narzucaniu znaczeń określonych słów. TK od początku jego powstania (w okresie schyłkowego PRL) był przede wszystkim instytucją polityczną tj. narzucającą określoną wizję ideologiczną związaną z socjalliberalnymi ideałami demokratycznego państwa prawnego. Przyczynił się tym niechybnie do przeprowadzenia kolejnych zmian ustrojowych. Niemniej wraz z uchwaleniem nowej ustawy zasadniczej w 1997 roku sytuacja polityczna ulegał zmianie i taka instytucja polityczna przestała mieć rację bytu. TK w osobach kolejnych prezesów i sędziów w nim zasiadających nie zgodził się jednak z umniejszeniem roli i wypchnięciem poza system polityczny, w kierunku instytucji o charakterze czysto technicznym.

Charakter TK jako instytucji politycznej próbującej narzucać (przy zmiennej linii orzeczniczej, związanej ze zmianami personalnymi w jego składzie) określone wizje ideologiczne poprzez dokonywanie interpretacji przepisów – w szczególności klauzul generalnych zawartych w Konstytucji – jest z punktu widzenia nauki o polityce przyczyną obecnego sporu. Ustawy z czerwca i listopada 2015 roku uchwalone (posługując się terminologią politologiczną, a nie prawniczą) przez PO-PSL i PiS są jedynie efektem samoistnego przekształcenia TK w instytucję polityczną. O kontrolę nad nimi partie polityczne zawsze będą toczyć spór, gdyż przez nią można narzucać określone wizje ideologiczne. Gdyby TK pozostał w ramach narzuconych mu przez Konstytucję w szczególności uznał swoją niekompetencję do dokonywania interpretacji przepisów w niej zawartych, a mających charakter klauzul generalnych oraz niewydawania orzeczeń interpretacyjnych i zakresowych jego rola byłaby medialnie znacznie mniej atrakcyjna, politycznie nieistotna, natomiast zapewniałaby stabilność i spójność systemu norm prawnych w Polsce.

Podsumowanie

Obecny spór o Trybunał Konstytucyjny może zostać rozstrzygnięty na podstawie aktualnie obowiązującego prawa jedynie w sytuacji opublikowania wyroku przez Prezesa Rady Ministrów (co faktycznie może nastąpić nie wcześniej niż w kolejnej kadencji) bądź wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w składzie przewidzianym przez ustawę o TK, którego obecny Prezes Rady Ministrów nie będzie miał woli kwestionować (co nastąpi nie wcześniej niż po wyborze nowego Prezesa TK, który dopuści do orzekania sędziów dotychczas nieorzekających). Konstytucja RP jest napisana językiem nieprecyzyjnym oraz niepotrzebnie dokonuje delegacji ustawowej w zakresie normowania postępowania przed i organizacji Trybunału Konstytucyjnego. Niska jakość i precyzja Konstytucji przekłada się na fatalną jakość stanowionego w Polsce prawa.

Trybunał Konstytucyjny wykracza dalece poza normy przewidziane w Konstytucji. Wbrew intencjom ustrojodawcy dokonał własnej transformacji z organu o charakterze technicznym w instytucję polityczną. To zaś spowodowało chęć zawładnięcia nią przez poszczególne partie polityczne, czego efektem jest obecny spór polityczny i prawny.